征收拆迁纠纷中的常见法律问题(一）

发布时间：2019-03-19来源：惠博律师事务所

征收拆迁纠纷中的常见法律问题（一）

杜晓玲律师



 

【摘要】

随着城市化进程的逐步推进，征收拆迁工程在全国各地兴起，由此引发的纠纷越来越多。本文结合近几年各级法院对此类案件的相关判例及《行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等相关法律规定，分两期从征收拆迁纠纷中的案件受理、主体资格、集体经济组织成员资格的认定、违法行为和行政赔偿五个方面展开讨论。第一期主要内容为案件受理、诉讼主体和集体经济组织成员资格的认定。

一、案件受理

首先要回答的是，在征收拆迁过程中，行政机关实施的行政行为是否“可诉”。

《行政诉讼法》将“征收、征用决定及其补偿决定”、“侵犯农村土地承包权、农村土地经营权”、“土地房屋征收补偿”以及在征收拆迁活动中的责令限期拆除处罚决定，不动产权属争议及颁证行为、强制拆除行为等行政处罚、行政强制、履行法定职责（行政不作为）规定为行政诉讼受案范围。此外，还将规范性文件审查、相关民事争议一并审理纳入受案范围，保护领域扩大至人身权、财产权以外的“合法权益”。可见，“可诉”行政行为的范围非常广泛。

为进一步明确“可诉”行政行为的范畴，我们需重点讨论和关注“不可诉”的行政行为，换言之，除“不可诉”的行政行为之外，其他行政行为皆“可诉”。“不可诉”的行政行为包括：

（一）不对外发生法律效力的行为。这类行为对外不发生法律效力，对行政相对人的实体权益不产生影响，因此不宜纳入受案范围。例如在推进征收拆迁活动中，行政机关所进行的各种内部沟通、会签意见、方案报批等行为。

（二）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。如在征收拆迁中的方案酝酿，入户调查、征询意见等行为，这类行为属于尚不具有成熟性的行政行为，不具有可诉性，因此不纳入受案范围。

（三）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为。这里的生效裁判包括生效的行政裁判、民事裁判以及其他裁判，还包括经过司法审查的生效行政法律文书。在涉及不动产登记、强制执行过程中，不少情形就属于执行法院生效裁判，这些执行行为对行政相对人没有产生新的权利义务，因而不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。

（四）行政机关基于内部层级监督职责作出的行为。主要指上级行政机关对下级机关的一般监督管理职责，属于行政系统内部事务，往往特指法律、法规等规定的上级行政机关一般性、笼统性监督职责，监督程序并未具体化、特定化。这种规定并不直接设定当事人新的权利义务关系，要求履行此种监督职责难以支持，因而不宜纳入受案范围。

（五）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。上述行为对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有强制执行力。但借信访事项为由规避应当履行的法定职责除外。

二、主体资格的确认

确定了行政行为的受理范围，下一步涉及到的就是“谁能告”、“要告谁”的问题。征收拆迁涉及到的权利主体非常复杂，参与实施的主体也非常多，下面就来探讨一下原、被告的诉讼主体资格。

(一)“谁能告”—原告主体资格

行政诉讼的原告主体资格通常是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。这里的“有利害关系”可以延伸到：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；要求行政机关依法追究加害人法律责任的；撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；为维护自身合法权益向行政机关投诉的等等。这里我们重点探讨的是城市土地房屋和集体土地房屋征收拆迁中的几类特殊主体：

1、房屋租赁人。在征收拆迁案件中，租赁房屋用于经营性用途且确有停产停业损失的，租赁人具有原告主体资格，仅用于居住的除外。但对于房改前的直管公房、自管公房租赁人，在法律地位上视为“准被征收人”，具有原告资格。同时，如果因强制执行行为违法造成实际居住者的财产乃至人身直接损害，租赁人对强制执行行为亦具有原告主体资格。

2、合伙企业、个体工商户。核准登记的合伙企业以其字号为原告，未依法登记领取营业执照的个人合伙以全体合伙人为共同原告；个体工商户以营业执照上登记的经营者为原告，有字号的以营业执照上登记的字号为原告；营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，实际经营者可作为原告。

3、非营利法人。事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人对损害法人合法权益的行政行为具有原告主体资格。

4、业主委员会以及专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主。在征收拆迁案件特别是违法建设拆除类案件中，对于涉及“业主共有利益”的行政行为，以上主体可以作为原告参加诉讼。但不属于“业主共有利益”的，只有有利害关系的业主个人才能作为原告提起诉讼。

(二)“要告谁”—被告主体资格

征收拆迁案件中，政府机关往往处于强势地位，而参与拆迁的主体又较为复杂，该告谁？确实是个让人“脑壳痛”的问题。马上来看看被告主体资格应如何认定：

1、经批准行为的被告认定。如当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向法院起诉的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。简单的说，就是谁盖章就告谁。

2、非独立行政主体及行政机关内设机构、派出机构所作行政行为的被告认定。这类主体又分以下几种情况：

（1）行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构（如一些地方政府组建的拆迁领导组、项目指挥部等），以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；

（2）法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服起诉的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；

（3）没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

3、开发区及其所属职能部门以及村委会、居委会作被告的情形。

（1）对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构 作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

（2）当事人对村委会或者居委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村委会或者居委会为被告。当事人对村委会、居委会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。需要指出的是，如果村委会、居委会在没有行政授权或委托背景下直接实施的拆除活动，通常只构成民事侵权。

4、国有土地上房屋征收活动的相关被告。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

诉讼过程中，如原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。

三、集体土地房屋征收拆迁中“集体经济组织成员资格”的认定。

具有集体经济组织成员资格是获得征地补偿的前提，但因婚嫁、出生、工作、学习等原因引起的入户、迁户和分户，使得对“集体经济组织成员资格”的认定变得非常复杂。

《2011年全国民事审判工作会议纪要》第二项第十三条规定，在界定农村集体经济组织成员资格时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产、生活状况、户口登记状况、农村土地对农民的基本生活保障功能等因素予以认定，并以其是否获得其他替代性基本生活保障为实质性要件，慎重、从严认定集体成员资格的丧失，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。因此，农村集体经济组织成员资格的取得，应当以该“成员”是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本判断依据。由此，农村集体经济组织成员资格认定可以归纳如下：

(一)具有集体经济组织成员资格的情形

1、在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口的人，应当认定具有该集体经济组织成员的资格。

2、出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员或者因为婚姻、收养以及国防建设或者其他政策性迁入等原因，在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记了常住户口的人，应当认定其具有该集体经济组织成员资格。

3、因外出经商、务工等原因，脱离常住户口所在地集体经济组织生产、生活的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。

4、因学习、服义务兵或初级士官兵役等原因注销、迁出常住户口的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。

5、如果婚姻关系发生在持农业户口和非农业户口人员之间的，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定持农业户口一方具有户口所在地集体经济组织成员资格。

“农嫁农”人员成员资格的确定，如果已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活，即使常住户口尚未迁入本集体经济组织所在地，也应当认定其具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织的农户时起，其原集体经济组织成员资格丧失。

6、《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”因此，对于享有农村土地承包经营权但已经离婚并外出打工的妇女，其户口仍然在原集体经济组织的，具备集体经济组织成员资格。

7、农村村民取得非农业户口后，没有纳入国家公务员行列或者加入城镇企业职工社会保障体系，仍以原集体经济组织农土地作为其基本生活保障的，视为具备集体经济组织成员资格。

8、虽因在监狱服刑而将常住户口从集体经济组织所在地迁出，但迁入户口所在地的监狱并不负担其回归社会后的基本生活保障，其仍以原集体经济组织农村土地为基本生活保障，因此，其集体经济组织成员资格并不因此而丧失。

9、农村集体经济组织的成员获取土地征地补偿款的前提是成员资格，而并非以实际承包的土地为依据。村民随亲属迁入农村集体经济组织后，一直在本村生产、生活，且属于在册村民的，即使该村民未分得过承包地和自留地，其合法的农村集体经济组织成员身份也不因此而受影响，有权取得土地征收安置补偿费。

10、随母亲将户籍落在本村，只要其母亲承担了本村村民义务，被认定为本村集体经济组织成员的，该子女也应视为本村集体经济组织成员。

(二)不具有集体经济组织成员资格的情形

1、因死亡或者取得其他集体经济组织成员资格、设区的市非农业户口、非设区的市的城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系，被注销或者迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，应当认定其丧失该集体经济组织成员资格。

2、除基于出生而取得集体经济组织成员资格的人以外，自登记常住户口时起，未在户口所在地生产、生活或者不以承包经营该集体经济组织农村土地为基本生活保障的人，应当认定其不具有成员资格。

3、《农村土地承包法》第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”该第二款规定中的“小城镇”，应是指县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇，包括县级市、建制镇、县人民政府驻地镇及县级以下小城镇。

据此，承包方全家迁入设区的市，并转为非农业户口的，即丧失农村集体经济组织成员资格，不再享有农村土地承包经营权。但迁入小城镇的，其土地承包经营权可以保留或者依法流转，并不丧失农村集体经济组织成员资格，该土地如果被征用，承包土地的农民有权获得与其他农民相同的征地补偿费。

征地拆迁安置涉及到老百姓的实体权益，而在“官”民关系中，老百姓始终处于弱势地位，当权益受到侵害又无法通过其他途径获得救济时，法律就成为保护公民合法权益的唯一武器。明确权利主体，弄清受案范围，不仅是案件胜诉的第一步，更是被征收人获得司法救济、维护自身合法权益的关键。下期，我们将围绕违法行为的认定和行政赔偿两个方面继续展开讨论，敬请各位继续关注。

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