可诉行政行为

发布时间：2018-04-09来源：惠博律师事务所

可诉行政行为

杜晓玲律师

行政诉讼法，是不是光听到名字就觉得头痛？要让我们认真学习这部法律，会不会深深地感到“臣妾做不到”？而在生活中自己的权益受到侵害时，却又觉得两眼一抹黑，不知道这个行政行为能不能告，要告谁？

今天，我们就从案例开始，来看看哪些行政行为是可诉的。

案例：2013年1月22日,原告张某某到被告青岛市公安局某区分局处报警,称原告五姐张某华被发现在本市某户内死亡。被告接到原告报警后,进行现场勘查。2013年1月29日,被告出具法医学尸体检验报告,认定张某华符合机械性窒息死亡。2013年2月8日,被告出具毒物检验报告,检验意见为在送检的张某华血样中检出安定、氟奋乃静、氟桂利嗪、苯海索药物成分。原告曾多次申请被告出具死亡证明以便火化遗体,但被告均因故不予出具。张某华尸体一直未能火化。原告不服,起诉要求判决被告对原告提交的申请不予处理的行政行为违法;判决被告限期对原告提交的申请作出处理决定。

一审法院认为：

出具张某华死亡证明仅是被告行政行为其中的一个环节,不产生独立的法律后果,遂裁定驳回原告起诉。原告不服,提起上诉。二审法院认为,公安局出具死亡证明的行为是一个可诉的具体行政行为，因此，依法撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理。

一个行政行为是否可诉，就要判断它是不是一个具体行政行为。

具体行政行为具有四个特性：

特定性

处分性

外部性

行政性

1、特定性

所谓特定性，指的是具体行政行为必须是针对特定对象做出的行为，并直接对特定的人的权利义务产生影响。特定性这一特征主要将具体行政行为区别于抽象行政行为与其他属于立法范畴的行为。如果一个行政行为针对的对象是不特定的，在任何时候对任何人可以反复适用，那么该行为就是一个抽象行政行为，不具有可诉性。举个例子，某市政府要求该市A区B号楼商户在3月8日之前将木门换成防盗门，那么该行政行为具体针对的对象就是3月8日前在A区B号楼做生意的全体商户。如果某市政府要求，凡是A区B号楼做生意的商户，都应换装防盗门，那么其针对的对象就不特定了。因为，不论现在还是将来，只要在A区B号楼做生意的商户，都必须遵守市政府的规定。由此可以看到，对象特定，不是看有多少人，而是看有没有具体的人。

2、处分性

所谓处分性，即产生处分效力的意思，即一个行为只有在做出之后，能够根据行政主体的意思表示引起行政法律关系的变动（具体表现为建立、变更或者消灭了某种行政法上的权利义务关系），它才可能属于具体行政行为，也就是说具体行政行为必然对行政相对人的权利义务产生实质性的影响。这一特征包含两个方面的含义：一方面，具体行政行为做出之后必将引起行政法律关系的变动；另一方面，这种法律关系的变动必须出于行政主体的意思表示。这两个方面缺一不可，一个行为如果缺少了其中的任何一者，都不能够被称为具体行政行为。因此，处分性是具体行政行为的首要特征，这一特征将具体行政行为区别于行政事实行为，以及行政主体实施的其他行为。

事实行为不体现行政机关的主观意志，因此不具有可诉性，例如暴力侵权行为，行政指导、行政调解行为，重复处理行为和过程性行政行为。暴力侵权行为不可诉，是因为行政机关要求行政人员依法行政，对违反法律、行政法规规定的行为，要追究其行政或刑事责任。因此，暴力侵权行为是与行政机关的主观意志相违背的，不是行政机关的主观意思表示，不具有处分性，行政相对人不能对该行为提起行政诉讼或申请行政复议，但基于损害事实的发生，行政相对人可以申请国家赔偿。行政指导行为、行政调解行为不可诉，是因为这些行政行为不具有强制性，对行政相对人的权利义务不会产生影响。但有些行政指导、行政调解附加了强制条件，使行政相对人的负担了义务，那么行政相对人对该行为可以提起行政诉讼。例如，乡政府发布公告，建议本村农户种植火龙果。这行政指导行为本身不具有强制性，对农户的权利义务也不产生影响，但乡政府同时还规定，如果农户不种植火龙果，将处以1000元罚款，那么该行政行为就不再是个行政指导行为，农户可就该行为提起行政诉讼。重复性行政行为，是对前面已经做出的具体行政行为的重复，对行政相对人的权利义务不产生新的影响。例如，公安局对张三闯红灯的行为处罚了200元，张三认为自己不该被处罚，多次到公安局反映情况，公安局对此作出回复，认为对张三罚款200元的处罚决定具有合法性。公安局作出的回复就是一个重复性行政行为，是对前面已经做出的行政行为的肯定，其本身没有加重对张三的处罚，因此该行政行为不可诉。过程性行政行为，是指具体行政行为中的一个阶段性行为，尚未对相对人的权益产生实际的影响，实践中，阶段性行政行为的表现形式多样，有的阶段性行政行为尚处在运作过程中，还未对相对人产生影响；有的阶段性行政行为对相对人的影响通过最终行为表现出来。例如，某市房管局发出《通知》，要求A小区的住户在1月1日之前拆除违章建筑，逾期不拆除的，将给予行政处罚。1月1日过后，房管局向没有拆除违章建筑的住户送达了《行政处罚决定书》。房管局发出的《通知》就是一个阶段性行为，这个阶段对违章搭建的住户只是要求限期拆除，并告知逾期不拆除的将进行行政处罚，而真正对小区住户的权利义务产生实质影响的是后面的《行政处罚决定书》。因此，小区住户可以提起行政诉讼的是房管局送达《行政处罚决定书》的行为，而不是前面的通知行为。

3、外部性

所谓外部性，即具体行政行为是行政主体针对外部对象、外部事务而做出的行为。外部性的特征使具体行政行为区别于内部行政行为。所谓内部行政行为，指的是行政主体对其内部组织或个人实施的行为，说到底，就是行政主体对其内部事务的管理。按照实施对象的不同，内部行政行为可以被区分为针对内部组织的行为和针对内部个人的行为。针对内部组织的行为，如决定行政主体自身下属机构的设立、增加、减少、合并，或如对行政组织系统内部权力进行的划定、调整等，例如，某市政府决定将城建局的某项收费权划归城管局的行为，就属于内部行政行为。而针对内部个人的行为，主要表现为对人事关系的处理，如对国家公务员的奖惩、任免、培训，等等。

4. 行政性

所谓行政性，简单的说，就是只有行政行为才能提起行政诉讼。这就有别于司法行为、仲裁行为、国家行为以及行政协助执行行为，这些行为都由相应的法律所调整，不属于行政法调整的范围。特别说明的是，行政协助执行行为虽然是由行政机关做出的，但不属于行政行为。举个例，法院就一个房屋买卖合同纠纷案件作出生效判决，案件进入执行阶段后，法院向房管局送达《协助执行通知书》，要求房管局协助办理过户，房管局按照法院的要求协助办理了过户登记。房管局的行为就是行政协助执行行为，虽然由房管局做出，但其依据的是司法机关制作的《协助执行通知书》，体现的是司法机关的意志，而非房管局自己的意志，因此行政协助执行行为不是行政行为。

通过以上对具体行政行为四个特征的分析，现在回到案例，来看看公安局出具死亡证明到底可不可诉。

从公安机关接到死者家属的报案，到现场进行勘验，制作尸检报告，再到出具死亡证明，前面的勘验行为都是在为出具死亡证明提供依据，对相对人的实体权利不产生任何影响，能够产生影响的是最后的出具死亡证明的行为。国务院 《殡葬管理条例》第十三条第 (二)项规定 “火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明。”根据该规定,公安机关出具死亡证明的行为有明确的法律授权,也成为其法定职责之一,符合行政行为的主体要件要求。该规定的目的是通过必须凭公安机关出具死亡证明的形式对遗体火化进行限制,以加强公安机关对非正常死亡案件的监管,具有行政行为的主观要件和客观要件。对于符合遗体火化条件的,公安机关经审核后出具专门的死亡证明,该行为会直接产生死者遗体被火化灭失的法律后果,又具备行政行为的功能要件。因此,公安机关出具死亡证明的行为是公安行政行为当中一个法定的、独立的、具体的行政行为,应是可诉的行政行为。

随着我国法治建设的不断推进和服务型政府的建立，新兴行政行为层出不穷，由此引发的行政诉讼也逐渐增多。如果不能分别哪些行政行为具有可诉性，作为普通公民，在维护自身合法权益的时候将面临很多问题。通过对上述具体行政行为四个特征的分析，可以有效的帮助行政相对人厘清法律关系，找准诉讼主体，及时、有效的维护相对人的合法权益。